美国人缘何爱当残疾人?“残疾人”为何越来越多

　　不计成本地寻求一切平等

　　早在1986年，法官罗伯特•卡兹曼在国会讨论残疾人出行政策时提出一个重要问题：该政策是应该不计成本地寻求一切平等通行权利，还是应该以成本效益为导向，渐进地推进残疾人和其他有此需要的人的福祉？在设计1990年《美国残疾人法案》时，国会采纳了第一种方案。该法案宣称：“身体或精神残疾不应成为人们全面参与社会的障碍，但许多残疾人却因为歧视无法实现这一愿望。”国会的这一“发现”罔顾了一个基本事实：长期存在的不公正和不必要的歧视与偏见，否决了残疾人在平等基础上竞争的机会和追求自由社会那些奉若圭臬的机会，并耗费了数十亿美元的不必要花费。

　　这种大胆的宣言是经济上的荒谬念头。几十亿美元的资金没有流入正常的市场从而带来利润，而是耗费在与生产无关的开支上。如果允许残疾人与其他人在自由市场上进行竞争，他们创造的产值及其自身的前景将会有很大改观。实际上，目前的制度要求给予虚伪的补贴，其结果只是降低生产率并减少残疾人的劳动参与。

　　颇为讽刺的是，法案坚持所有工作场所都适合残疾人的规定使问题更加严重。适用于一个残疾工人的设备也适合其他残疾人，为一部分残疾人改善工作条件也对雇佣大量残疾工人的企业降低单位劳动成本有意义。因此，在正常的市场竞争条件下，工资收入差距缩小，生产率提高，管理成本下降。遗憾的是，法案谴责这种合理的社会资源配置，认为这是“偏见”作祟，而毫无意义的双倍开支却被视为唯一的可行方法。

　　该法案的任务还包括缓解残疾人的“过重负担”，但这种模糊的标准导致不可能准确把握操作尺度。所以，该法案现在为私营企业和公共部门提出了完全不同的义务要求，却没有任何指导方案或明确的预算支持。直到被起诉，各公司才明白自己的义务到底是什么。从残疾人和整个社会的角度来看，这种扭曲的理性经济行为只会导致大规模的资源分配不当。

　　现行制度的弊端之一是该法案的所有要求都不在预算之内，导致公众在两个方面受到损失：企业效率变低，公共财政收入减少。控制此类开支的一个办法是将其以政府直接补贴的形式纳入预算。政府补贴原本就是一种浪费，但与该法案相比它还有些好处，即这些开支是透明的，至少可以清楚其去向。无论花费是否合理，全社会都可以通过民主方式进行决策。

　　难以消除的系列矛盾

　　伴随着为“纠正”市场失灵而实施的反垄断法，《美国残疾人法案》常常制造出一些自身打算消除的麻烦。比如，就业歧视方面：法案第一条规定，禁止工作场所对残疾人的一切歧视，包括曾经患有残疾或被认为有残疾的人。2008年《美国残疾人法案》修订案撤销了最高法院关于该法案适用于狭义“残疾”概念的决定，将其范围扩大到包括那些可能曾经有过残疾或残疾状况正在好转的人。因此，如果雇主决定雇佣或解雇残疾人或向其提供帮助的，其行为本身和背后的动机都要经过严格审查。但是，任何商业行为背后的动机都是多种多样的，没有哪个政府部门能够理性地掌控此类考虑的相关问题。

　　州与地方政府：州与地方政府深受该法案之害。法案第二条禁止在州或地方政府提供服务的领域歧视残疾人，禁止公共部门歧视身体或精神有残疾的人。在现实中，该项禁令要求州和地方政府投入巨大资金改善无障碍设施，但这些公共部门却没有必要的财政来源。另外，法案要求运输系统为残疾人提供各种完备的通行准入条件，这方面的服务费用从其收入中支付。

　　公共设施：法案第三条中有一个内容广泛的规定，要求所有为公众开放的场所消除残疾人的“通行障碍”。实际上，美国的所有零售行业都受到法案第三条的约束。对于新建楼房和设施的要求最为严格，它们必须严格遵守司法部公民权利司发布的建筑指导大纲，为所有残疾人提供通行便利。国会显然认为，与现有建筑相比，新建筑在这方面的额外开支可以忽略不计。这种乐观和天真的假象再次证明了法案错误的经济前提。

　　法案引发严重的宪法问题

　　法案及其前身《劳工康复法》建立在三种完全不同的联邦政府权力之上，即管理私营商业、控制州和地方政府，以及通过联邦政府的支付权力间接影响州和地方政府。在目前的政府体系中，这三方面都引发了严重的宪法问题。

　　首先，宪法最初起草时授予国会管理“跨越几个州”的商业，但不包括完全属于一个州的商业。罗斯福新政时期，联邦政府的权力扩大到一切具有跨州性“实际影响”的商业活动。1964年，《公民权利法案》的相关条款将该法案的适用范围扩展至“从事商业相关行业”的所有领域。其次，国会管理跨州商业的权力一再膨胀，但最高法院却一直坚持一项联邦主义原则，即国会不能命令州政府执行联邦法律。尽管如此，该法案仍通过内战修订案直接控制州和地方政府，而该修订案使宪法平等保护条款适用于州政府并给予国会通过司法手段强制实施的权力。然而，国会证明平等保护条款下的该法案的合法性表明，对该条款的解释已在很大程度上偏离了最初的宪法目的。最后，《劳工康复法》允许联邦政府将各种条件加给接受联邦援助的州和地方政府。目前，各州和地方政府40%的预算依靠联邦政府，主要包括健康护理、教育和交通领域的开支。最高法院已经意识到，依赖联邦政府对各州拨款使前者得以控制各州政府部门，其效力不啻于直接控制。这种胡萝卜加大棒的政策给州政府带来巨大的压力。

　　在以上各方面，国会都能逃避宪法对其权力的限制。该法案的各部分规定都超出了国会最初的宪法权力范畴。直到今日，高院也难以找到法案没有超越任何一种权力的依据，只得将几种宪法权力胡乱拼凑在一起。宪法问题看似专业，但在现实中产生了重大影响，主要因为它们彻底破坏了政府责任的界限。

　　《美国残疾人法案》的教训十分明确，在一个正常的民主国家，无论对于何种问题，都不应该出台此类法律。该法案亟须被州或地方法规取代，以便在限制立宪政府权力的同时，尊重社会方面重要的自由权利。在许多情况下，只要各种市场参与者能够明确定位，稍受管控的劳动力市场会有效地为残疾人提供就业机会。有时候，毫无疑问需要在改善设备方面进行公共投资。然而，只有抛弃无视社会成本和其他人的权利，却只强调残疾人平等进入各种领域的法定权利的绝对想法，才能作出合理的财政和法律决策。

　　（《环球视野globalview.cn》第587期，摘自2013年9月26日《社会科学报》）