日本政府的阪神教训:地震暴露危机管理短板(组图)

　　导语: 九级强震突袭日本后3分钟，正在例行会议的首相停止会议，50分时紧急管理会议召开，15分钟后自卫队全面出动......长期以来，日本政府在全世界也一直是灾害应急管理的模范。但当我们回顾历史时，也不难发现，95年的日本政府也曾为阪神地震付出过高昂“学费”

　　

　　1995年阪神大地震，一位年轻人在废墟前悼念死者。阪神地震逾6000人的死亡，成为20世纪后半叶日本最大的一次灾难。

　　震后2两小时首相才接到报告，内阁会议结束时神户已一片火海

　　神户地震在凌晨5点发生，首相村山富市至上午7时才得到秘书报告，当时由于阪神通信网络断绝，对灾情判断不足，上午十点召开的例行内阁会议也并未对灾害提出讨论，仅派平时负责灾害的国土厅长小泽赴深沪观察。时至内阁会议结束时，神户市的长田区早已是一片火海。

　　震后6小时才首次召开高级别对策会议，大型设备震后三天才获批投入救灾

　　此外，在应对阪神地震上，整个日本政府运作上也显得迟缓，由日本内阁会议通过的、设置在国土厅的“平成七年兵库县南部地震灾害对策总部”在地震后6小时才组织召开了第一次对策会议，而由首相挂帅的政府救灾对策总部是在地震发生后的第三天才成立。

　　当时，日本最大的直升机机场就在神户，兵库县警察局和神户市消防局还有专门用于急救的BK117型直升机。可是这些先进的国有设备是在阪神大地震后的第三天才获批投入救灾。

　　地震发生7小时后自卫队才接到动员，错过救援最佳时机

　　神户地震后，虽然兵库县知事（县长）依据《自卫队法》三十八条提出要求，但至当日下午却只有少数部队人员到达。后来直到伤亡数增加，十八日村山首相从电视上获知事态严重性后通知大藏、厚生、文部等有关内阁成员召开“地震对策会议”后，方才出动自卫队一万三千人及警察两万七千余人参与到救援之中。

　　

　　前首相村山富市近照。1995年由于日本政府被僵化的制度所羁绊，导致政府救援行动并未及时展开，上台一年的村山承受了巨大压力。

　　灾情信息必须经由国土厅上报，程序教条阻碍高层获得信息

　　阪神大地震前按照日本法规，警察厅和消防厅收集的灾情信息都必须经由国土厅才能送往首相官邸。这样的信息传递机制虽然规范性、程序性强，但是在紧急时刻就变得机械刻板了，以致首相不能在阪神大地震发生后最短的时间内获取来自官方的情报，反而和普通市民一样通过电视转播才知道自己的国家发生了如此重大的灾情，更遑论及时发挥首相的作用。与美国总统在洛杉矶大地震仅9分钟后就收到来自联邦危机管理厅的情报相比，日本国内媒体用“愚钝”对日本政府危机管理的快速反应机制表达了不满。

　　没有中央级别的紧急事态管理机构，灾难后第一时间几乎看不到政府的指挥

　　战后随着日本民主政治的发展，地方政府自治权力的提高，中央对地方并没有非常强有力的控制，阪神大地震前虽然设置了以内阁安全保障室为中心的危机管理系统，但系统的构成和协调功能都不完善，另外，与美国等不同的是，95年以前的日本也没有中央政府级别的应急事态管理机构（FEMA）。

　　日式各级政府部门管理色彩浓厚，条条块块的行政组织使中央与地方自治体之间、中央政府各部门之间过于强调本部门的职能权限，结果造成系统内部各个职能部门之间缺乏相应的协调性和一致性。震后神户市消防车、救急车等救灾设施和救援物资严重不足，急切需要中央政府出面调动物力资源缓解压力时，却“几乎看不到政府的指挥以及在救灾方面的联络。”（时任横滨市市长语）

　　政府并未充分认识到自卫队在和平时期的意义，军队优势被浪费

　　日本自卫队的装备和训练有素的队员本来可以在危机管理中发挥救灾抢险的优势，但是由于战后奉行和平主义的日本政府官员对军队持反感态度，对是否向自卫队求助犹豫不决。同时，日本自卫队法规定，自卫队参与地方救灾工作，所在地的知事事先必须以书面的形式请求自卫队派出，否则如电话、传真等其他方式均无效。所以这就造成了自卫队在阪神大地震发生后，军队迟迟不能行动起来救灾抢险，致使火灾蔓延，灾情扩大，延误了抢救的最佳时机。

　　

　　1996年，日本对《防卫大纲》做出调整，强化了军队和平时期的救灾应变能力。陆上自卫队也建立了一支2700余人的常备部队。

　　95年后日本对法律法规大幅修改，日本形成涵盖灾害全过程的法律体系

　　1963年制定的《防灾基本计划》是日本全国危机管理对策的纲领性文件，1971年曾经做过局部的修改和调整。历时24年后，日本政府根据《灾害对策基本法》第34条第1款，由中央政府危机管理最高决策机构“中央防灾会议”按照严格的法规程序对《防灾基本计划》进行了全面的修改。

　　到2002年，全国部门性的防灾计划――《防灾业务计划》和地方政府的防灾计划――《区域防灾计划》修改完成，日本形成了一个以内阁府为核心的、从中央到地方、层层深入的防灾对策计划体系。除了对防灾计划修改完善外，日本的整个灾害法律体系也在不断改进完善，日本防灾基本大法《灾害对策基本法》不仅大幅修改，此后还颁布实施了与灾害的各个阶段“备灾――应急响应――灾后恢复重建”相关的多项法律法规。

　　设置中央级别的防灾机构，修改《内阁法》提高首相危机时的管理权力

　　阪神大地震后,“中央防灾会议”改设在内阁府，由内阁首相担任会长；原国土厅所属的防灾事务局也随之调整到内阁府。此外通过“内阁会议”、“安全保障会议”、“金融危机对策会议”等决策机构制定危机对策,并由警察厅、防卫厅、消防厅等部门配合实施。1996年在首相官邸建立了以内阁首相为最高指挥官、常设性的危机管理机构,负责应对包括战争在内的所有危机。

　　1999年根据修改后的《内阁法》第 15条的规定，内阁府新增了由首相任命的、拥有统一协调各个部门权限的“内阁危机管理监理”（其职位相当于内阁副大臣），同时还将原来的内阁安全保障室扩展为内阁安全保障与危机管理室，共同负责处理内阁府中有关危机管理（国防除外）的事务。

　　改革分部门层层传送的刻板机制，互联网成为新的灾情信息来源

　　通过修改《灾害对策基本法》等相关的法规，调整了以往必须分部门层层传送的刻板机制,允许下级部门在机能瘫痪的情况下，直接向内阁首相报告，使信息传送机制适用于危机环境。在通信设施方面日本政府也加大了资金和技术投入。

　　1996年5月组建了设备先进的、24小时运作的内阁情报汇集中心，负责快速收集和整理国内外情报，目的是一旦发生大规模灾害或者重大事故时，火速将紧急情报传送到相关的政府部门。同年底又建立了中央与地方之间的紧急联络通讯网，进一步强化了中央防灾无线通讯系统。随着互联网的日益发达，为政府开辟了一条新的灾情搜集途径。

　　自卫队建立近3000人的常备救灾部队，灾害时防卫省长官可直接派出救灾部队

　　1996年，日本对《防卫大纲》作出调整，重点加强了灾害应对能力。其中包括紧急出动力量的建立，陆上自卫队指定一支约2700人的部队作救灾派遣应变部队。

　　修改后的《自卫队法》第83条规定，是否派遣自卫队参与救灾，由都道府县知事进行判断、提出申请。在灾害发生或即将发生时，市町村长认为有必要采取紧急措施、但无法联络都道府县知事时，也可以直接将受灾情况通知防卫省长官或所指定的人员。防卫省长官也可以无须等待地方政府申请，直接派出救灾部队。

　　

　　日本被规则和程序打上了深深的烙印，即使是在1995年阪神大地震后，职能机构被批评恪守教条、墨守陈规，日本政府也依然选择通过改革法律、完善制度框架的方式来改进，没有英雄史诗般的英明领导，没有振臂高呼的正确指挥，制度上的扎实改进使得政府成为政府应急管理的典范。