中国金融机构最后豪赌 17万亿元地方债面临清理

　　2014年，在地方债风险困扰中国经济多年之后，中央政府希望通过给予地方政府一定的举债融资权力及引进社会资本参与公共建设（PPP模式），一举解决过去十年中央和地方财权和事权的严重失衡危机。

　　以43号文为标志的顶层设计，看起来像一个腾笼换鸟、凤凰涅磐的故事。接下来，17万亿存量地方政府债务将面临一系列清理、甄别和整顿，清理完家底，打扫干净屋子后，地方政府才能获得他们梦寐以求的举债权，虽然这种权力还在中央的严格管控之下。过去十年，蓬勃兴起的上万家政府融资平台恐怕要告别历史了，在剥离政府融资职能后，要么被关闭、要么自谋出路，总之，政府这个干爹没了。

　　我们关注的是17万亿存量债务如何甄别分类，未来利用政府发债融资和PPP模式能否应对存量债务到期兑付压力？答案是不确定的。

　　从政策效果上看，财政部正在变成地方政府和银行眼中的“第二发改委”。尽管赋予了地方政府举债融资权，但地方政府发债额度审核权被收归财政部了，这比掌管项目审批的发改委，权力有过之而无不及。尽管楼继伟20年前就树立了财政分权式改革的学术思路，但集权仍然是此次财税改革的核心命题。中央政府通过授予地方政府举债权和收缴以地方平台为主的融资权，两手并举之下，地方政府的财权和事权进一步被限制。

　　由债务人（财政部门）负责地方债清理、甄别工作，一改过去由债权人（银监部门）主导的地方债务分类整理的做法，金融体系此次完全靠边站。这也决定了这次债务清理必然难以得到一个理想的解决方案。银行都在担忧，在财政部门主导之下，借着清理债务的机会，地方政府有可能乘机赖帐，无论银行、信托还是城投债投资者，地方债实质性坏账风险都在上升。2014年12月，先是常州14天宁债，后是乌鲁木齐“14乌国投债”，地方政府变脸之快，着实让城投债市场体验了一把黑色惊魂。不过，相信这仅仅是地方赖帐的一个预演，高潮或许将在不远的2015年到来。只要地方政府随便认定哪笔债务属于“违规融资”，那么一切责任的板子就要打在银行身上了。

　　在17万亿（截至2013年6月底审计口径）存量政府债务责任界定上，财政部的文件显示政府只愿意为其中“地方政府负有偿还责任的债务（约10.9万亿）”承担兜底责任。而剩余将近8万亿地方政府或有债务和非政府债务，中央政府更多希望地方政府引入社会资本，通过PPP模式解决后续融资难题。

　　相比发行地方政府债融资，中央政府更希望地方政府通过推广使用PPP模式来破解偿债压力和融资难题。PPP 模式被寄予厚望，但PPP也最易被地方政府异化为新的融资通道。政府比谁都清楚，腾笼换鸟只是个游戏，地方债危机的核心问题，谁来为过去买单，谁来未来掏钱! 仅仅依靠发行地方政府债无法应对即将到期的庞大的存量债务兑付压力、PPP模式也不足以满足当前庞大的基础设施在建项目融资。

　　换句话说，财政部将部分政府债务纳入政府债务口径和预算管理范围，只是解决城投债的偿债意愿问题，但并不涉及政府偿债能力问题，也就是说尽管逐步明确了债务如何分类、如何还的问题，但拿什么还这一核心问题并未触及。“土地财政”这一地方债务膨胀的孪生兄弟，更未涉及。

　　可以想象，未来地方政府一定会搞出名目繁多、真假混杂的PPP来替代现有的1万家地方政府平台公司，甚至将原有平台当中的优质资产悄然剥离，注入新的PPP平台，摇身一变继续到市场上融资（原有的平台自动作废）。

　　博弈还在进行。从中央政府的角度分析，政府不希望债务清理甄别口径超出此前审计署认定的口径，然而，对于省级政府、特别是县市级政府而言，上报的地方政府性债务，尤其是被认定为地方政府负有偿还责任的债务越多越好，这样一来，将来存量债务将可以通过发行地方政府债券解决掉。没有任何财税自主权的县市级政府的多报账的冲动更为直接。

　　现在问题来了，中央对地方说地方债实行不救助原则，省级对县市级说不救助不兜底，县长很愤怒。套用一句台词，当年叫人家小甜甜,现在新人换旧人了,叫人家牛夫人，当年收税收权的时候，你们咋不吱声！

　　银政博弈则更为微妙。地方政府融资平台即将剥离政府融资功能，银行公司类贷款的借款主体和交易对手都发生了变化，由于地方政府处于绝对强势地位，债权债务调整的过程中，债权银行的信贷资产能否平稳转移？

　　只是金融体系还没充分意识到形势的严峻，仍在抓住时间窗口进行最后一把豪赌。2014年末，无论银行还是信托，地方政府融资平台的所有融资通道突然被全部打开，金融体系抓紧窗口期疯狂做高规模的各种景象，大概也超出了此前财政部政策设计者的预期。