60年来历经数次改革的中国的公务员工资制度,正在陷入一个各方不满的怪圈之中。
2014年7月30日,河南省濮阳市开州北路与绿城路交叉口附近的绿城小区,市民们习惯称之为“公务员小区”。 (CFP/图)
公务员薪酬水平&薪酬制定集中度关系。 (李伯根/图)
新中国成立以来,公务员工资管理的权限经历了高度集权到有限分权,再到分权的过程,2006年工资改革再度将工资管理权限集中在中央政府。
公务员工资改革陷入央地关系的怪圈:一放就乱、一乱就收、一收就死。
该不该给公务员涨工资?这个话题始终处在公共舆论热点,又始终说不清楚。在停滞八年之后,最新一轮的公务员薪酬改革也已经箭在弦上,但新的争议也再次出现。
另一边厢,2013年国家公务员考试中,仍有138万人争夺12901个职位(竞争比例约为107∶1),其中最热门职位竞争比例高达9411∶1。也就是说,即便最近的“八项规定”等挤出了一部分公务员的额外收入,可它依然还是个诱人的金饭碗。
中国的公务员工资制度正在陷入一个各方不满的怪圈:合理的公务员涨薪也可能引起民众的“拍砖”,人事部门长期压制工资增长又会引发公务员的不满,还会导致地方政府变相给员工涨工资。
笔者过去六年的跟踪研究发现,公务员工资管理一大症结在于中央地方关系。新中国成立以来,公务员工资管理的权限经历了高度集权到有限分权,再到分权的过程,而2006年工资改革再度将工资管理权限集中在中央政府。
集权的1956年工资制度
1956年工资制度是最集权的。全国干部适用同一张工资表,分为三十个工资等级,同一级别的干部收入在各个地区是不同的,全国一共分为十一个工资区。当时的干部平均工资高于全社会平均工资。
第一个工资制度的出台是在1956年。
之前,为了巩固政权,中央政府集中精力处理解放战争后的一些相关事宜,经济建设的权限就交给地方政府。问题随之而来,人才流失问题在当时非常突出。许多又红又专的干部选择留在地方政府工作,有些为了照顾家庭从中央政府转到地方政府,有些因为地方政府可以让干部们创新地开展工作。不过,新中国成立后几年,中央政府开始有意识地逐步收权,提高中央权威,1956年的工资制度是在这种背景下产生的。
此时的工资制度是最集权的。当时全国的干部适用同一张工资表。这张工资表中,政府的雇员被分为三十个工资等级,工资一至三级是给最高级的领导干部(比如主席、总理、副总理等)。同一工资级别的干部的收入在各个地区是不同的,全国一共分为十一个工资区。新疆等地的干部收入就比其他地方高。
一张工资表,对人事干部来说是再省事不过了。不过,负面效应也层出不穷,人事管理官员无法应付不同的情况。地方上想出不少方法补偿,比如提供房屋、托儿所、理发室和食堂等。诸如此类的方法变相地侵蚀了正式工资制度的效力。看起来中央政府对工资管理事项有绝对的权威,事实上地方的执行却脱离正常的轨道。
值得注意的是,工资管理与财政管理的关系极为紧密。如果地方政府对财政支出拥有极大的支配权,可能会将一部分公共资源用于改善职工的福利。1956年之后30年的工资制度虽然是集中管理机制,但伴随着财政管理权限多次的变迁——分权和集权交替进行,工资制度的实际执行也出现多次的波动。
总的来说,当时的干部平均工资高于全社会平均工资,而干部实际收入与自己的努力和承担的责任关系不大,与所在机构、所在地区的财政汲取能力却有很大的关系。尽管在一张工资表下,这一时期的地方干部工资分配已经出现差异,当然,严重程度上还是远远赶不上后来。加拿大华人网 http://www.sinonet.org/