杨继绳解密:中国官员数量为何成“世界之最”?

　　【核心提示】如果有人愿意排“世界之最”的话，中国官员的数量恐怕会列入“世界之最”的。有人说，在北京西单十字路口，每一瞬间就有三四个地、师级干部、十几个县、团级干部通过——这并不言过其实。那么，中国官员太多的直接原因是什么呢?

　　本文选自杨继绳 著 《中国当代社会阶层分析》 江西高校出版社 2011年6月 出版

　　中国官员数量：世界之最

　　官员，也被称为干部。改革前干部由五部分人组成：党政干部;军队干部;社会团体和群众团体干部;事业单位干部;企业单位干部。改革以后，这支队伍逐渐发生变化。但变化速度和其他阶层相比，显得缓慢得多，

　　在社会转型时期，各种社会矛盾的交织，群众中常有怨言。“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”，骂谁的娘?骂官员的娘。再加上愈演愈烈的官场腐败，群众骂 官的就更多了。因为官员是国家的管理者，承担着重大的社会责任。一个人一旦走上了领导岗位，他就成了公众人物，他就要受到广泛的批评和指摘。在社会转轨时 期，社会矛盾较多，人们的意见也不一致，官员受批评指摘就会更多一些。所以说，官员阶层是当今挨骂最多的阶层。

　　如果有人愿意排“世界之最”的话，中国官员的数量恐怕会列入“世界之最”的。有人说，在北京西单十字路口，每一瞬间就有三四个地、师级干部、十几个县、团级干部通过。这并不言过其实。

　　实行改革开放以后，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年中国进行了五次机构改革。每一次都有精简机构、压缩冗员的目的，但 是，事与愿违，机构越改越臃肿，冗员越压越膨胀。形成了膨胀——压缩——再膨胀的螺旋式扩张。在这螺旋式扩张的链条中，后一次扩张比前一次扩张数量更大， 势头更猛;后一次压缩比前一次压缩更为困难，更为无力。

　　从《近30年来党政机关人数的变化情况》一表列出的党政系统干部人数变化的趋势来看，其膨胀呈加速之势：1966年到1979年13年间增长 46.4%，平均每年增长2.98% ;1979年到1989，10年间增长86.1%，平均每年增长6.41%; 1989年到2000年11年间增长了95.3%，平均每年增长7.60%。据国家统计局数字，2008年年底，党政机关工作人员1249.7万人(其 中，中国共产党机关56.4万人，国家机构1193.3万人)。另外还有人民政协和民主党派9.3万人，群众团体23万人。

　　每次改革后，政府机构和人员能够很快回弹，主要是行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。

　　1998年那次国家机构改革是力度最大的一次，当时宣称，中央各部委办直属局的公务员从1997年的3.4万人减少到1.7万人，国务院编制人员减 少了47.5%。2003年年底，中国公务员总数为653.6万人。实际上，1998年那次改革，把中央部门的一些工作机构由行政编制改为事业编制，如各 部委的信息中心、研究中心等，本来是为领导决策服务的机构，多年来一直是行政编制，从1993年以后逐渐划为事业编制。所以，在国家党政机关里，除了 653。6万公务员以外，还有400多万从事党政工作的事业编制的工作人员，他们照样吃“皇粮”，是“准公务员”。1998年那次说是精简了多少人，但从 财政上看，行政开支并没有随人员的减少而减少，反而比原来有较大幅度的增加。

　　除了与党政机关的工作相关的事业单位以外，中国还有大量的事业单位，职工人数2871万人。

　　党政机关工作人员和事业单位人员共4000万人，这些人需要财政供养。中共中央党校教授周天勇按美国联邦和地方政府的标准计算，我国“吃皇粮”的人数达7000万人，18个老百姓供养一个官员。

　　上述数字还不是中国干部人数的全部。财政分灶吃饭以后，地方有了经济自主权，他们就用自有资金开支干部， 称为“自定编制”或“自费干部”，这些干部不在上述统计数字之内。在统计数字之外还有“借调干部”。他们是从企业借到机关工作的，由企业开工资、在机关从 事干部的工作。2005年9月，我到甘肃通渭县采访得知，这个县的义岗镇，总共有人口2100人，除了有镇干部82人，另有临时工勤人员7人和治安联防队 员3名，这10人不在编制之内，但还需要镇财政掏钱开工资。现在这个镇的工作人员相当于人民公社时期的3.5倍。

　　值得注意的是，在干部队伍的扩张中，领导干部的增长速度，超过了一般干部的增长速度。1996年我到湖南省采访得知，94万人的安化县有地市级干部 3人，县、团级干部100多人，科、局级干部1500多人，一般干部500多人。当地一位政协委员在我主持的座谈会上说：“干部队伍像一盘军棋，除了挖地 雷的几个工兵外，全是当官的。” 有些单位领导人过多，常为排位子、分物资、坐车子、住房子闹矛盾。一把手为排列副职的先后顺序大伤脑筋，只好列名单时把老张排在前，开会时让老李坐在前， 作报告时让老王讲在前。 上述领导干部的数字还不包括“相当于×级干部”和“享受×级干部待遇”的人数。如果包括这些人，则两倍于现职领导干部的人数。

　　官员太多的直接原因是机构的裂变。机构多了，官员自然就多了。而机构裂变的原因之一又是官员太多，“因神设庙”的情况是比较普遍的。官员太多和机构裂变互为因果。

　　多年来，中央和地方各级机关中，要求提高机构的级别成了不可阻挡的潮流。股级升为科级，科级升为副处级，处级升为副厅级……机构一升格，该机构的领 导干部的工资、级别以及各种待遇也随之水涨船高。 由于要求机构升格的势头很猛、编制管理部门处于“众人推门一人顶”的被动地位。1998年那次机构改革中，一批原来是副部级的机构升格为正部级。各省也将 这类机构由副厅级升为正厅级。

　　机构重叠，职能相似，同类的工作分几个部门管，有名有利的工作都说是属自己的管辖范围，费力不讨好的工作都推给别的部门。有些县里，管农业的有农经 委、农业局、农业区划办、农村能源办、多种经营办、棉花办、烟叶办多家职能交叉的机构。县农业局内设机构又和其他部门内设机构重叠。例如，农业局有多种经 营股，县政府又设有多种经营办公室，这些职能相同的部门经常扯皮，因部门间的矛盾常在工作中“使绊子”“设卡子”，我干不了，也不让你干好。基层单位面对 多家意见不一致的“婆婆”左右为难，叫苦不迭。

　　为了解决职能相似、级别相同的部门之间的扯皮问题，又不得不在这些部门之上再设一个协调机构，进一步使官员增多。

　　机构多、官员多，为基层增加了很多麻烦。办一件事跑几十个部门、盖几十个图章成了常规。再加上机构之间的扯皮、推诿，很多事情难以办成。高一级的首 长为了办成一件事，不得不摆脱常规工作程序，亲自“拍板定案”。既然有首长“亲自拍板”这条路子，基层单位就千方百计地找关系、走后门，直接请首长“批 示”。这样，就形成了一种恶性循环：事情越难办就越找关系;越找关系工作程序就越混乱，事情就越难办。加拿大华人网 http://www.sinonet.org/