[导读]公众关心官员出国问题无非在乎两点：一是他们出国去做什么，二是他们花了纳税人多少钱。但面对94个中央部门“三公经费”，从惜字如金的措辞和守口如瓶的防卫姿态上，你很难找到质疑的突破口。
今年中央部门“三公”总经费中，公车费少了，接待费少了，唯有出国费多了。官员们出国，哪种级别的领导能坐头等舱，如何安排安保和贵宾室待遇？各级官员的食宿、交通标准是多少？
接待国内代表团的任务，美国、英国、德国、法国等大国使馆最为繁忙，大使们时常都没有办法接机。而埃及、南非之外的非洲国家，“每年接待的国内团组很少”，中国官员们在那里，可能获得当地中国大使馆以及所在国政府的“超规格接待”。
许多出国旅游以“因公考察”的名义进行，即使被发现，也难受到实质性的查处。 （刘道伟/CFP/图）
最近一段时间，仍然有一些中国官员“因公”出国，跑到欧洲、美国等地。这可能有些奇怪，因为人家政府官员都在休假呢，外交部发言人歇了，外国记者也跑了。有新闻说，因为美国主权评级被降，欧洲七国集团的财长们的夏日假期全泡汤了。
当然也有例外――美国副总统拜登，8月16日起就将访问中国。中国驻美大使馆官员告诉南方周末记者，如果和美方事先约好，在假日期间赴美访问也可以成行。
在部委“三公消费”的热烈讨论中，公众关心官员出国问题，无非在乎两点：一是他们出国去做什么，二是他们花了纳税人多少钱。但面对已公布的94个中央部门“三公经费”，从惜字如金的措辞和守口如瓶的防卫姿态上，你很难找到可以质疑的突破口。想碰巧在垃圾桶里捡到一张官员们在国外旅行的行程表？这种事总是可遇而不可求的。
被邀请，或“主动被邀请”
中国的外事审批权主要集中于中央和省级政府，具体而言则是中央外办和省外侨办，管理权限类似干部的组织关系，如中央外办负责审批省部级官员出访计划，厅局级及以下官员出访，主要由各部门或各地区审批。
近几年，越来越多城市和高校、国企也获得“一定的外事审批权”，这经常被当事单位当作巨大的喜讯大力宣扬。
每一个出国计划，都需要通过审批才得以实施。知情人告诉南方周末记者，一般的中央部级以上团组从计划到执行，至少需要两个月的时间：
步骤之一是计划“立案”，某部门先提出出访建议，得到部门内部同意（部长签字），送外交部外事管理司等部门会签；
步骤之二是请示批准，部长和分管副部长在请示件上签字，送外交部外事管理司和地区司（如去美国，就送美大司）会签，再送“中央外事工作领导小组办公室”（中央外办）审核，请示件退回，根据相关指示修改成正式稿；
步骤之三是办手续，订饭店，一边办签证，一边预订好在访问国当地的交通、食宿。
对于请示件，外交部会对团组人数、出访时间等细节提出意见，但它并非审批部门，真正有决定权的是中央外办，一般省部级官员出访，要有中央外办主任戴秉国的签字，如果涉及副国级领导人出访，需对口的政治局常委“画圈”。
对于办手续，外交部官员形象地比喻说，外交部负责执行。比如，因公出国签证不似私人签证，不能自己去签，而是由外交部领事司找相关国家大使馆集中办理，最大的好处是，如果时间紧急，外交部发照会，可能一两天就能办好。
除了与所在国相关机构和官员敲定访问时间、地点等工作细节之外，驻外使馆往往还负责协助安排好当地的交通和食宿等细节，如有需要，还能帮助申请安保、机场绿色通道和贵宾室，但费用一般由出访团组承担。
办理签证时，必不可少的是要有邀请函，虽然新闻中经常说“应‘邀请’”（一般为国外对口单位），但发放方也有可能是中国驻外使馆。“好处是中国人对中国人，调整行程计划比较方便。”知情人透露。
上述做法尚属正规。2007年，外交部曾发通知，称发现有人涉嫌伪造出国任务批件和任务通知书，非法组织因公出国团组；此外，“假邀请函现象仍屡禁不止”。
通知特别指出，要认真核实邀请函真伪，特别是以当地华人华侨名义出具的邀请函，防止造假。在一些省级领导出访审核的过程中，亦发现假邀请函问题，经核查均属通过当地华人联系的邀请函，其中赴新西兰团组尤为突出。曾任新西兰大使的黄桂芳说，使馆发现有违规违法行为，一般会向国内汇报。
因什么公，出什么国
大约每隔十年，就有关于严控干部出国的一系列中央文件发布，均为“红头文件”而非法律――
1989年7月，中共中央将“严格控制领导干部出国”与“制止高干子女经商”、“取消‘特供’”等一起写入《关于近期做几件群众关心的事的决定》中，中办、国办为此印发《关于严格控制领导干部出国访问的规定》。
1999年，中办印发《关于加强党政机关县（处）级以上领导干部出国（境）管理工作意见》，2004年中纪委发布《关于进一步加强党员干部出国（境）管理的通知》。
2008年，“两办”印发《关于进一步加强因公出国（境）管理的若干规定》，2009年，“两办”又印发《关于坚决制止公款出国（境）旅游的通知》。
新文件基本都是在重申老问题，如2008年的文件所列问题，实与1989年差别不大：出访团组和人员数量增长过快，集中于少数热点国家和地区；缺少实质内容的一般性考察、访问、培训过多，等等。
另一重要控制措施是量化管理。一般，省长、省委书记以及部长们，每年出国不超过一次，其他省部级1个任期内出国（境）不超过2次或2年内出国（境）不超过1次。比较特殊的是分管外事商务的省部级人员严格根据工作需要安排。
文件没有对党和国家领导人出访次数作出限制，记者了解到，全国人大常委会的副委员长和全国政协副主席，一般每年安排一次正式出访。
今年公开“三公消费”的94个部委中，公布出访团组数和人数的部委只有寥寥几个：科技部称，2010年共执行因公出国（境）团组325个、967人次；司法部2010年出访团组81个、134人次；监察部2010年出访的团组8个，参加国际会议、培训班20个。
南方周末记者查看了90多个部委官方网站公开的“领导活动”栏目发现，部长、副部长一年出国多次的现象较为普遍。科技部部长万钢2010年至今至少已出访15次（包括4次陪同国家领导人出访），而商务部部长陈德铭今年至少已出国8趟。这与部门职能有关，外交部、商务部、科技部等涉外业务较多。
已公布“三公”经费的部委中，国家信访局出国花费最少，2010年支出8.99万元，这显然与信访制度为中国独有有关，而“出国第一大户”当属国家体育总局，2010年花了15432万元，是前者的1700多倍，显然跟举国体制不无关系。
南方周末记者试图获得中国官员参访少数热点国家和地区的情况，但截至发稿，外交部外事管理司，中国驻美国、英国、法国、日本四国使馆，上述四国驻华使馆，均未予回应，或直接拒绝。
据记者侧面了解但未经官方权威数据证实，西欧某大国，一年接待国内省部级以上团组超过300个，几乎达到一天一个，而赴美的高级团组数量“肯定更多”。
这已经是多年以来，不断整顿和压缩的结果。担任过中国驻菲律宾、新西兰大使的外交官黄桂芳说，1994年，他在菲律宾接待的各种国内团组就曾经达到四百多个，“新加坡和泰国要多很多”。
此外，外事部门还从出访内容进行管理，即应具有“实质性内容”，按上述几个中央文件的说法，官员出访，必须与自己工作有关，“目的要明确，要讲究实效”，“一般性考察要坚决停止”。而这些文件更重要的目的不是制止浪费，而是解决公款旅游乃至公款赌博等违法违纪问题。
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