谁是中国的穷人？

　　今年,中国贫困人口将很可能增加数千万,这并非因为扶贫工作出现倒退,而是由于官方对“穷人”的定义将发生变化———贫困线标准有望大幅提高。

　　在2010年国家统计局统计公报中,这条线划在了年均纯收入1274元,按此计算,年末贫困人口为2688万。日前,中国扶贫开发协会执行副会长林嘉騋在接受《人民日报》海外版采访时表示,今年的贫困线或将上调至1500元,贫困人口总数“再回到九千多万甚至上亿都有可能”。“中国有上亿穷人”,这一事实并不令人惊讶。对照世界其他国家,中国政府发布的贫困线标准一直被认为严重偏低,导致不少人“被脱贫”。国务院总理温家宝就曾公开表示,如果按照国际标准计算,中国仍有1.5亿贫困人口。

　　不过,在中国和许多国家,受制于各自的国情特色,国际标准都只是“仅供参考”。究竟谁是穷人?谁应该被扶贫?在中国,鉴于现实的极度复杂性,扶贫标准调不调、调多少的背后,有着许多复杂的政治考量。

　　贫困线还是活命线?

　　在中国,贫困线之下的人们是真正的绝对贫穷。

　　如果恰好生活在本国政府规定的贫困线上,那么每天的消费支出够买些什么食物?

　　在中国,答案是六个馒头,或三根香蕉,或两个半蒜头,或一小捧软糖……

　　在日本,答案是五条秋刀鱼,或近五十个土豆,或一大块五花肉,或几大捆金针菇……

　　在尼泊尔,答案是十二根青椒,或七捆菠菜,或二十多片吐司,或十小袋雀巢速溶咖啡……

　　这是几位艺术家发起的“贫困线”项目用照片直观展示的亚洲国家贫困线。显然,中国和尼泊尔处于同一水平,而日本的穷人则富裕得多。这既与国家发展水平相关,更是由贫困线的计算方法决定的。

　　中国的贫困线定义的是“绝对贫困”,它意味着维持生计的基本需要。其计算步骤是:根据满足最低营养标准———每天2100大卡热量的食品组合,计算出购买这些食品的花费,再加上一定比例的非食物消费,即得出贫困线。这是国际通行的计算方法,被许多国家采用,然而却能得出迥异的计算结果,其奥妙在于:到底加上多少非食物消费?“在我们的计算方法中,非食物消费的比例太低,仅占三分之一左右,而美国却达到了三分之二,这样一来,美国的贫困线必定远远高于我们。”中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵说。2010年,美国四口之家的年收入如果低于22050美元,即被纳入穷人的范畴。照此计算,有超过13％的人生活在贫困线之下。而在中国,2010年底生活在1274元贫困线之下的人口仅占2％。

　　如此悬殊的差异使得中美两国穷人的生活基本不具备可比性。根据两位美国学者的研究,在美国政府定义的穷人家庭中,46％已购买并拥有自己的房子,他们平均每家有一个门厅、三个睡房、一个半浴室、一个车库；73％的家庭拥有汽车,其中近三分之一有两台或以上的汽车；美国穷人的孩子,不仅没有营养不良问题,而且他们获得的营养物质和中产阶级家庭的孩子一样,都超过了需要的标准,乃至普遍超重。

　　但在中国,贫困线之下的人们是真正的绝对贫穷。一些国际比较的研究结果显示,与其他国家相比,中国的贫困线标准几乎是世界最低的。2011－2015年,越南农村贫困户标准为人均年收入480万越南盾以下,折合人民币约1500元,而2010年越南人均GDP为1162美元,仅是中国的四分之一。

　　因此有人提出,中国的贫困线更应该叫“活命线”。北京大学政府管理学院教授顾昕就认为:“可以断言,生活在我国低收入标准之下的民众,都处于绝对贫困甚至赤贫的状态；而生活在贫困标准之下的民众,应该处于极端赤贫的状态。”

　　“从政治考虑,应该大幅提高贫困线”

　　政协委员沈雯建议将现有贫困线至少提高一倍。

　　从扶贫开发政策确定以来,中国的贫困线也一直在调高。

　　1985年,穷人的定义是年纯收入少于206元。此后,政府几乎每年都会根据当年居民消费指数(CPI)的变化,对这条贫困线进行调整。

　　根据中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄的计算,从1978到2008年,农村贫困线增长了7.83倍,而CPI则增长5.26倍。从表面上看,农村贫困线“跑赢”了CPI,穷人的购买力在上升。

　　然而,这种调整方式却存在陷阱:CPI反映的是八大类消费品的综合价格指数,但在贫困线的计算中,最主要的依据却是食品,而食品的价格上涨速度恰恰远超CPI。因此,穷人的实际购买力其实大不如前。

　　杨立雄建议:将贫困线与收入挂钩。事实上,从1985年至今,农村人均纯收入已经增长了近14倍,贫困线却仅提高了5倍,二者之间的差距越拉越大。

　　学界关于调整贫困线算法的建议很多。中国改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁曾提出用“发展贫困线”取代生存贫困线的设计；汪三贵则认为,应该调整贫困线计算中的消费结构,加大非食物消费支出的比例,且每五年应该进行一次大调。“现在调整的幅度太小,经年累积,导致如今的贫困线标准非常低。”汪说。

　　至于调整的目标,则众说纷纭。有人建议,应尽量接近世界银行制定的每天2美元的国际贫困标准,如此算来,贫困线应调至四千多元；而政协委员沈雯则在今年“两会”期间提出建议,将现有贫困线至少提高一倍,至2400元以上。

　　但汪三贵认为,指望国家一步到位调高贫困线是不现实的。“如果提得太高,会导致贫困人口大幅增加,从政治、社会稳定等方面考虑可能不太妥当,这是最主要的原因。”汪对南方周末记者说。

　　中国农业大学人文与发展学院院长李小云也表示:如果大幅提高贫困线,“民众就会问:经过二十多年的扶贫,为什么贫困人口反而更多了?政府不大好说明。”不过也有人认为,如果从政治层面考虑,恰恰应该大幅提高贫困线。全国人大常委会委员南振中就曾提出:应承认并公布中国有1.5亿贫困人口,这不仅有助于各级领导干部正确认识初级阶段的基本国情,防止他们在“洋表扬”面前飘飘然,而且从国际大局来看,让世界知道中国尚有1.5亿贫困人口,有利于抑制“中国威胁论”和“中国责任论”的蔓延,也有利于增进发展中国家对我们的了解、理解与体谅。

　　最终,这些争论都将交由决策层定夺。汪三贵指出,贫困线如何逐步调高,是需要由国家统计局和扶贫办报至最高层才能决定的事情,绝非简单的学术层面讨论所能左右。

　　2008年曾有消息称:国务院扶贫办拟定新标准,计划在当年将贫困线提高至1300元,但最终的数字是1196元。尽管幅度小于预期,当年贫困人口数量还是猛增了约2500万,引发舆论强烈关注。国家统计局在当年的统计公报中特别注明:“农村贫困人口是根据新修订的农村贫困标准统计的,与历史数据不完全可比。

　　贫困县的认定与贫困线几乎无关

　　“它更多的是一种政治决断。

　　贫困线标准提高带来的不仅是穷人数量的增加,还有更多中国的扶贫资金投入。根据2011年中央财政预算,今年共安排扶贫资金306亿元,比上年增长17.7％。然而,如何让这笔资金更精准地瞄准穷人,则不仅仅是调整贫困线能够解决的问题,它牵涉到今日中国的主要扶贫策略———以县、村为单位的区域瞄准。

　　虽然同属定义和识别穷人的政策,但贫困县的认定却与贫困线几乎完全无关。“它更多的是一种政治决断。”汪三贵说。

　　目前,中国共有592个贫困县,它们的认定是在1990年代完成的。由于“贫困县”能够带来巨大的扶贫资金和政策优惠,这顶帽子一度成为县级政府争抢的对象。一个广为流传的段子是:甲县和乙县争国家级贫困县,甲县失败,县长含泪说:我们这次没争取到贫困县的原因是我们县真的太穷了。李小云认为,这种按照给定名额分配及认定贫困县的方式,已经成为地方与中央在资金分配方面博弈的制度条件和引发腐败的制度根源。

　　十多年过去了,不少贫困县已经取得了长足的发展,甚至成为经济强县,但它们往往不愿将这顶“闻着臭吃着香”的帽子摘下。在陕西省公布的经济强县排行榜上,排名前五的县一度有4个是国家级或省级贫困县,其中还包括以试行全民免费医疗蜚声海内外的全国第一产煤大县———神木县。直到最近两年,这顶帽子才被摘掉。“贫困县”瞄准方式的另一个缺陷在于,国家级贫困县所覆盖的贫困人口比例逐年下降,超过一半的贫困人口已不再集中于贫困县。作为应对,最近10年,“贫困村”瞄准的方式已经发展成熟,14.8万个重点村覆盖了80％左右的贫困人口。

　　下一步,瞄准半径将更加精准,直接对准贫困户。“多年的扶贫经验证明,参与机构越多,环节越多,扶贫效率越低,成本越高。因此,瞄准家庭和个人的扶贫是最好的,虽然操作难度大,但应以尽量减少中间环节为目标。”兰州大学经济学院副教授李泉对南方周末记者说。

　　不过,汪三贵估计,已经不适应新形势的贫困县、贫困村一时半会还不会退出历史舞台。至于原因,还是因为这种扶贫方式已不再仅仅是个经济问题———“很多县、村都不愿放弃已经得到的优惠政策。”（作者：方可成）