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中国核隐患:原子能立法拖了27年 核监管法缺位 |
| www.sinoca.com 2011-03-15 21世纪经济报道 [复制链接] 字体：大 中 小 |
核心提示：中国作为国际原子能机构的成员国, 已是世界上核电在建规模最大的国家，但政府在监管核安全方面的基本法律却长期缺位。
“假如《原子能法》没有难产，中国的核电或许不会像今天这样，如一匹脱僵的野马疯狂发展。”一位核电行业的资深人士对本报说。
令很多业内人士不解的是，中国作为国际原子能机构的成员国, 已是世界上核电在建规模最大的国家，但政府在监管核安全方面的基本法律却长期缺位。
“这其中最欠缺的是核能领域基本法《原子能法》。”北京大学核科学与技术研究院核政策与法律研究中心主任汪劲表示。
工业和信息化部政策法规司的工作曾公开表示，在1984年开始起草的《原子能法》，在迟延蹉跎二十年之后，终于有望列入今年的立法规划。
不过，也有学者认为，在《原子能法》的立法进展不容乐观的情况下，不如先制定出台《核安全法》。
“就整个核安全立法体系而言，由于基本法律的缺失，尽管我们立了很多行政法规和部门规章，但很多基本问题并没有解决。” 前述核电行业的资深人士指出，“不但需要制定基本法，也需要修改或者增设配套的法律。”
《原子能法》拖延二十七年
中国整个核安全立法最缺的是骨架，也即《原子能法》。
“国际上所有发达国家、绝大多数发展中国家都有《原子能法》、《核安全法》和类似于《核安全法》的法律, 中国作为国际原子能机构的成员国, 在核安全和辐射安全方面存在法律空白。”环保部核安全管理司巡视员陈金元曾经撰文指出。
“这一现状会引起国际上对中国的立法和核安全与辐射安全的管理能力的质疑, 在一定程度上影响着中国的国际地位和国际形象。”
陈金元认为，《原子能法》作为核能领域的最高法和基本法, 主要内容应包括组织体系与职责、使用范围、监督管理体制、监督管理程序或步骤、核事故应急、法律责任、补偿与赔偿、法规建设等，其对核能安全发展起着至关重要的作用。
然而，业界呼声很高的这部法律，从启动之初的1984年到今日已经一拖再拖，长达27年。
记者了解到，在1984年国家核安全局成立后，国家就开始启动我国《原子能法》的编制工作，具体由国家核安全局会同原核工业部、卫生部等政府部门起草。
但由于牵涉部门较多，法律条款面广, 部门之间、参加人员之间意见分歧较大, 无法形成共识，而国家核安全局的影响力以及协调能力也难胜此任，几年后只能搁浅。随着机构的不断改革，这项立法就处于半荒废状态。
也有学者分析了上述状况出现的原因，就是核能在我国的国民经济的地位不明确，产业政策不明朗。
随着核电建设的狂飙，前几年《原子能法》的立法民间呼声再次高涨，但至今并无太大实质性进展。
根据中国核能行业协会研究开发部副主任郑玉辉介绍，中国核能行业协会受工信部委托，目前正在协助工业和信息化部论证起草《原子能法》及有关工作。
作为《原子能法》立法研究课题组主要负责人，郑玉辉表示目前课题还处在起步阶段，进展不大，最大的进展是其有望被列入2011年全国人大立法计划， 是第三类计划。
相比意味着“安排审议”第一类计划和“条件成熟时安排审议”的第二类计划，第三类计划只是“抓紧研究起草”，离提交全国人大常委会审议尚远。
在《原子能法》 进展缓慢的背景下，一个现实的办法是，不妨先从《核安全法》入手。基于核能在工业、农业、医学等领域应用广，而核电不过是《原子能法》中的一部分，因此推动制定规范核电生产与运营的《核安全法》比较现实。
《核安全法》应解决监管主体的责任
核安全立法，已然蹒跚起步，但始终停滞不前。
“在核电安全管理领域，虽然已有各类法律位阶的法律规范，但一部由人大制定的基本法律依然空缺，这与我们的核电发展规模和势头，很不匹配。”一位专家表示困惑。
记者了解到，核安全涉及到铀矿资源的勘探和开采、整个核燃料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、事故应急、核损害赔偿、法律责任等方面, 目前的核安全立法无法完全涵盖上述各个方面。
其中，最为突出的当属目前的管理分工问题。“现在国家有四个部门和核能相关，部门职能交叉。这样不利于工作开展。”全国政协委员、中国核工业集团公司中国核动力研究设计院副院长兼总工程师陈炳德公开表示。
记者了解到，目前核能监管体制比较负责，主要由环保部国家安全局负责，但包括卫生行政主管部门和安全行政主管部门在内的其他部门也会参与其中。
对此，南京工业大学法学院讲师徐辉鸿以有关放射性的许可登记举例。目前对核设施安全的许可由隶属于环保部的国家核安全局审管；对放射工作的许可则仍按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定由卫生、公安部门审管；对贮存、处置放射性固体废物的许可则由国务院环境保护行政主管部门审管。
“这样潜在的危险是有利益时争着管，一旦发生核污染，就会出现相互推诿的情况，责任追究无法实现。”长期研究新能源立法的徐辉鸿坦言。
因此，他建议，《核安全法》应借鉴国际上通用的实践和法则，按照“一件事由一个部门负责”的原则，由一个独立于其他各类主体的国家统一机构来进行安全监管。
具体而言，在我国可由国家核安全局作为全国统一监管机构，负责对相关放射性活动的许可登记，以加强对放射环境的统一监督管理，其他行政主管部门应配合核安全局的监管工作。
同时，为保证其职责能得到落实，国家核安全局应具有较强的独立性，应享有授权立法权和独立的执行权，其具体的职责权限应以法律的形式予以确定。
“在多头管理、职能交叉问题之外，核安全立法还存在责任空白问题。”一位核能安全专家对本报指出。例如，当前的核安全立法体系中，已有的责任条款基本都是针对核设施营运人及其工作人员，而对监管机构自身应负的责任没有规定或规定较少。
“这个问题必须解决，否则监管部门权力过大，也是行业发展的隐患。”一位核电企业工作人员强调。
中国核电站布局正从沿海向内陆渗透
核心提示：肇因于日本核泄漏事故，核电开发建设再次陷入争议。核电站选址正从沿海向内陆渗透。“十二五”规划纲要称，“加快沿海省份核电发展，稳步推进中部省份核电建设”。
肇因于日本核泄漏事故，核电开发建设再次陷入争议。
历经30余年发展，2010年底我国核电装机1080万千瓦。“高效发展核电”写入国家“十二五”规划，其前提是“确保安全”。核电已成为国家能源结构调整的重要砝码。
“十二五”规划纲要提出，到2015年底开工建设核电4000万千瓦。用5年时间，上马过去30年4倍核电装机容量。国内核电产业正步入“跃进”时期。
核电站选址正从沿海向内陆渗透。“十二五”规划纲要称，“加快沿海省份核电发展，稳步推进中部省份核电建设”。
十二五核电装机4000万千瓦
“十一五”期间核电建设可用“迅速”形容。
根据本报记者统计，2005年新开工1台机组，2006年新开工2台机组，2007年新开工2台机组，2008年开工6台机组，2009年开工9台机组，2010年开工8台机组。目前，运转中的核电机组为13台。
中国核工业协会人士预计，今后每年维持在8~9台左右，个别年份有可能开工10台。“核电产业发展已是轻车熟路。”
电力“十二五”专项规划也将核电列入“加快发展”序列。规划称，2011年开工建设首个内陆核电，力争2015年投产首台内陆机组。到2015年我国核电装机4294万千瓦，2020年核电规划装机容量9000万千瓦。
在空间布局上，我国将形成“东中部核电带”，即在辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等沿海省区加快发展核电；稳步推进江西、湖南、湖北、安徽、吉林等中部省份内陆核电项目。
本报记者掌握的核电规划图显示，内陆核电站多集中在长江流域。
国家发改委能源研究所研究院、电力专家吴钟瑚说：“内陆核电站之所以选择在沿江，一是该地区水资源丰富，二是该地区省份长期以来能源偏紧张，三是我国东部沿海地区已建和在建核电项目趋于饱和。”
此外，“核电发电小时数优于水电。水流域地区对核电热情更高。此外，一些能源供应偏紧的省份，就地平衡的传统观念强，不愿意接受远距离输电。”吴钟瑚说。
中国核工业第一、第二国际核工程指挥部总工程师胥胜利说：“核电布局向内陆转移必须考虑环保问题。核反应产生放射性废液，对环境损害大。核电站布局在沿海，一是满足冷却水需求，二是便于废液排放。”
“在核电站大规模推进过程中，必须考虑地震、战争、恐怖袭击等外力影响。选址考虑地质、气象、水文、交通等综合因素。”胥胜利说。
核电建设的另一种冲动在于，核电可以吸引高额投资。按照业内预算，每百万千瓦核电装机投资约120亿，4000万千瓦投资额在5000亿元左右。所需资本金由核电企业与地方政府融资，剩余资本通过银行借贷。
理顺核电上下游
中国工程院《中国能源中长期发展战略研究》称，铀矿资源不对核电发展形成制约。
中核内部人士告诉记者，过去国家对铀矿资源勘探、开发投入少，铀矿资源探明储量并不明确。
此外，铀矿资源的勘探仅限于点，60%以上的国土面积没有勘查。在铀矿开发中，遇到一些体制、政策难题，例如在同一区块存在铀矿与其他矿种矿权重叠。
“这都是铀矿资源供应的不确定因素。”上述人士说。
除此之外，核乏燃料处理与核电发展规模并不配套，核燃料循环利用体系尚未建立。
公开信息显示，我国第一座动力堆乏燃料后处理中间试验工厂于2010年底投用。该乏燃料后处理中试厂于1992年动工建设，19年之后才投用，且尚未形成生产规模。
上述中核人士说：“以中试厂15年建设周期计算，到2025年国内核电装机至少8000万吨千瓦，其产生的燃料已经存储15年，超过最大储存时限，必须及时处理。后处理技术比核电技术复杂，放射性强、投资大，各省市政府不感兴趣。”
由此看来，核电产业上下游发展并不配套。在核电投资热潮背后，火电的推动作用不可忽视。在“市场煤”与“计划电”的矛盾之下，火电经营不力。核电成为火电调整结构，提高经济效益的重要手段。
全国政协委员、中国电力投资集团公司总经理陆启洲说：“由于火电业务持续亏损，只能依靠核电和水电弥补亏损。”
业内人士介绍，核电成本已经能控制在每度电0.3元左右，与火电相比有一定优势。核电前期一次投入大，但运行成本稍低于火电。
全国政协委员、中国国电集团公司原总经理周大兵“两会”期间，提交《关于促进核电发展措施的建议》。他建议国家支持电力企业发展核电，“推进核电投资主体多元化、运营专业化”。
周大兵说：“目前，只有中核、中广核和中电投三家公司拥有控股投资核电项目的资质；华能、大唐、华电、国电等大型电力集团只能通过参股投资核电项目、开发核电厂址。希望国家支持优势企业发展核电，吸收有条件的电力集团参与建设核电运营。”加拿大华人网 http://www.sinoca.com/
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