|
差异巨大:对外援助上中国模式和西方模式的比较 |
| www.sinoca.com 2010-08-29 文化纵横 [复制链接] 字体：大 中 小 |
近年来，中国在海外的投资和援助已经是世人愈来愈瞩目的新闻议题。在东南亚、非洲和拉丁美洲都能看到中国巨大的身影。这其中尤以战乱、“毫无希望”的非洲大陆最为热门。2009年以来，随着中国―东盟自由贸易区的正式“上路”，中国在东南亚所扮演的政治和经济角色也愈发引起关注。
一段时间以来，西方媒体的攻击十分猛烈，他们将中国在非洲贸易和投资的势头称之为“东印度公司又回来了”，而中国在东南亚的援助和投资则是为了重新控制“东南亚”后院，带有“帝国”企图，试图恢复昔日宗主国的荣光。在他们的笔下，中国到这些第三世界如同以往的西方殖民者一样是进行压榨剥削性的工作，伴随着 “黄祸”似的劳动力输出，中国人大量倾销廉价劣质商品，破坏当地工业，使得非洲国家的境地每况愈下，不仅如此，中国强大的国有电力集团还在世界范围内“跑马圈地”，足迹遍布世界各地，从湄公河流域、雅鲁藏布江流域一直到非洲冲突频发的不安定地区，对于环境和水资源是重大隐患。中国的援助、基础设施建设都是 “糖衣炮弹”，为的是获得稳定的能源和矿产供应以及增加地缘政治上的影响力。为此，他们还向独裁和流氓政权提供贷款和援助。
在媒体和西方NGO 笔下，昔年殖民者所犯下的历史罪恶毫无疑问是“政治不正确”的、值得一再批判的，但如今西方国家已经成为第三世界国家人权问题的高调关注者，世界银行、世界货币基金组织和亚洲开发银行等金融机构拥有良好的在人权和环境领域的评估体系，而西方跨国企业在本国政府和NGO的监督下也愈发自律 ――日益成为企业社会责任的楷模。相较之下，中国则成了打破西方社会“良好共识”的罪魁祸首。他们不附带政治条件的投资贸易和援助，使西方国家的“心血” 白费，同时，西方跨国企业也在与拥有低廉“血汗劳动力”的中国国企――“国家资本主义”代言人――的竞争中日趋下风。
这种夹杂着“人权标准”、意识形态判断和国族利益的西方措词，近年来也开始越来越多地出现在国内的言论领域。这究竟属于“人权全球化”的良性互动，还是官方信息相对封闭所导致的 “逆向偏见？在笔者看来，西方媒体的某些论断显然是有失公允的。
近两年，笔者一直在做关于“中国在湄公河流域国家投资”的研究项目，多次前往东南亚调研。笔者在和西方学者、本地学者、NGO人士以及当地政府官员交流时，当谈到中国投资在非洲和东南亚所造成的很多“负面影响”时，他们往往同时也强调，这些负面影响――历史上的西方国家，包括后来的日韩等国都同样造成过。而在能源领域，西方巨头也仍然在延续以往的“勾当”，只是貌似戴上了“白手套”。而中国近年来的海外投资和贸易，的确给这些欠发达国家提供了不同于西方国家的替代性选择。尽管中国的“走出去”战略伴随着很多问题，但也确为“南南”合作模式和全球化带来了创新的契机。与笔者之前所预想的不同，他们许多人对“走出去”战略和“中国模式”寄予厚望，甚至觉得“中国模式”将会打破已经成为死胡同的旧有西方援助政策和发展投资模式。
钱都打了水漂？
暂且不谈“中国模式”是否有这么巨大的革命性意义，首先让我们审视一下西方社会的既往政策。非洲国家摆脱殖民统治已逾半个世纪，如果说这半个世纪西方国家和投资者在非洲所扮演的都是“援助非洲发展”和“促进非洲民主”的良好角色，政策透明、信息开发、无意剥削，非洲现状大概也不会糟糕到如今的地步。西方这种自我感觉良好的“角色扮演”显然并没有得到非洲社会的认同。即使抛开殖民者所留下的族群冲突烂摊子、历史原罪和有待实现的“转型正义”，他们自身也难以完全超脱出利益的羁绊，同样也是出自于对能源和矿产资源的考量。
即使在西方国家颇为自豪的对外援助方面，实际取得的成绩也是乏善可陈。二战之后，西方国家投入两万多亿美元的援助，结果却是一再令人失望。非洲儿童大头火柴骨头的形象从未在世人的眼球里消逝过。以至于“儿童惨状”定期成为善款筹措的音乐会上被欧美中产阶级“良心消费”的对象。
就拿在热带中最常见的疟疾来说，西方社会投入大量物力和人力防治多年却依然没有解决问题，在撒哈拉以南非洲，婴儿死于疟疾的几率几乎是欧洲或美国的520 倍。联合国儿童基金会和“遏制疟疾伙伴关系”组织2010年联合发表的一份报告称：“疟疾是非洲头号杀手之一。全球90％的疟疾死亡病例发生在非洲。在撒哈拉以南地区，仅2008年一年就有85万人死于疟疾，其中大部分是5岁以下儿童。”耗资巨大的联合国“遏制疟疾十年计划”的最大成果之一是抗疟资金的不断增加。报告显示，2004年～2009年间，全球用于帮助非洲抗击疟疾的援助资金增加了10倍，2009年达到近18亿美元。
而他们所开出的药方则是“虽然援助金额不断提高，但缺口依然很大。仅2010年一年在非洲执行疟疾控制措施就需要约60亿美元，是现有资金的数倍。资金不足严重制约着抗疟行动的推进，是今后亟待解决的问题”。
他们的观点是：虽然援助资金的不断扩大并没有解决问题，但是依然需要投入更多的资金按照现有防治方法走下去。这种思维逻辑令人深思。
美国国际开发总署（USAID）作为负责对外援助的官方机构，防治疟疾也一直是其项目重点。因为援助政策效果不佳，2005年在共和党参议员寇伯恩的推动下，参议院联邦财政管理委员会就防治疟疾基金的问题举行了调查听证。在调查的过程中发现，USAID8000万的疟疾防治资金中，只有非常少的一部分用到了真正的防治上：5%用来买蚊帐，1%用来买药。至于其他的大部分款项统统被华盛顿的行政部门和USAID的顾问们花掉了。
直把杭州作汴州
实际上，和西方援助机构合作过的NGO人员以及政府对应机构的人，对这些发生在非洲的故事并不陌生。作为圈内人，对于援助款项“租值耗散”的过程并不难想象。西方社会的大部分援助款项实际上是被西方政府的对外援助部门、本国办公人员和那些坐着头等舱在非洲和世界各地穿梭往返的专家顾问给花掉了，可谓是“取用一体化”。一般的项目程序首先是就防治计划征求计划方案，再对每个方案都进行严格论证和讨论，从理论上保证 “科学、绿色和可操作”。接下来就是分饼，一部分是给坐落在美国的办公人员的行政办公支出和工资福利，一部分是给西方的科学专家和经济顾问的咨询费用和差旅费。还有一部分用于项目所在地的政府对应职能部门，正经点的事务就是召开项目会议、培训会议和民间动员会议，在当地设立办公机构，雇佣翻译以及当地的项目官员，进行一系列的可行性调查等等，“不正经”的支出大概还有给当地政府部门“捐献”电脑、汽车等提升办公环境，带当地官员出国考察等。这样折腾下来，能够用到蚊帐和药物上的钱也就没有几个了。
痢疾一直也是在东南亚地区颇为流行的疾病之一。笔者近年走访泰国、老挝和柬埔寨等国的农村地区，所见到农村社区民众，很多也没有培养出“饭前便后洗手”的习惯，这对于很多以手抓食物为食用方式的当地民众而言似乎并不健康安全。笔者深怕被扣上“娇生惯养”和 “文化帝国主义”的帽子而一直忍耐，没有开口询问过在当地进行环境保护工作的国际机构和非政府组织人员，他们在倡导“自然主义”生活方式的同时，是否也强调过“饭前便后要洗手”的卫生规范，对于笔者来说这是自小“耳濡目染”的“强制性灌输”，早已习惯成自然了。
笔者最近读到《华尔街日报》的一篇关于比尔・盖茨在非洲援助消灭小儿麻痹症的报道。盖茨先生致力于在尼日利亚消灭小儿麻痹症，在他看来“这个世界已经如此接近消灭小儿麻痹症的目标，像尼日利亚这样的国家应当把消灭小儿麻痹症当作其首要任务”，他采取的是西方援助机构通常采取的以抗击具体疾病为项目目标的“垂直战略”（而这种单一化的防治战略仅仅取得过一次成功――针对天花）。结果不难想象：经过20多年的努力加上82亿美元的资金都一直未能消灭小儿麻痹症。该报道提出疑问：“抗击小儿麻痹症这类具体疾病是否会更好地服务人类社会？还是应该同时追求一系列更广泛的健康目标──改善卫生条件、扩大免疫范围、提供清洁饮用水？尽管这些措施不会消灭任何一种疾病，却有可能提高发展中国家人们的整体健康水平。”在经历过实践的挫折后，各机构终于作出战略性调整，计划将单一目标和宏观综合环境改善两种手段结合起来。认识到“只有同时加强发展中国家的整体卫生体系，针对具体疾病的战斗才能取得胜利”。
对于西方政府机构和社会精英们继续延续既往援助政策，一味希望通过扩大援助金额，依托既有机构设置来解决问题的思路，最具有代表性的，莫过于“休克疗法”之父萨克斯Jeffrey Sachs所一直呼吁主张的全球紧密合作下的减少贫困战略。
而在Dambisa Moyo 和William Easterly看来，萨克斯教授所开出的以这个世界上最官僚主义和效率低下而著称的国际机构――联合国作为行动核心的反贫困计划无疑是极其不着边际的。效率低下的官僚主义机构、自上而下的“计划经济式决策”、僵硬的“科学主义”规划思维，当然还包括不顾非洲国家的实际制度状况所提出的好高骛远的审核要求。Easterly认为，西方国家采用自上而下的“计划”路线，自以为能够为受援国设计改变的蓝图，这种不顾实际情况的傲慢自大是造成援助政策失败的最主要原因。他认为，今后西方国家必须采取鼓励受援国本地提出的小规模但切实可行的项目，用市场而非计划的手段来解决问题。Moyo同样也认为，非洲受援国所需的不只是源源不断的低息贷款和各类援助，更重要的是建立独立的工业和私有经济体系。而已往的援助模式则并不利于各国自身的工业发展，还使得当地政府腐败“寻租”的空间日益增大。
“良治”是前提，不是建议本身
在笔者看来，西方既有的失败援助政策和萨克斯的加大版“千年发展计划”、西方精英自以为是的计划思维固然是失败的要因，但是大部分非洲国家缺乏“良治”（good governance）的现实，也是使得这些援助计划被“滥用”和“失效”的重要帮凶。
而 Moyo、Easterly和世行看上去似乎经过充分反省以后提出了市场化发展策略――与新兴工业国家发展贸易和吸引新鲜投资。这种“自由市场”和工业化路线的发展策略，要想得到他们所期许的良好绩效，同样也取决于所在国是否拥有“良治”（good governance）。当然，在他们的报告里面，无一例外都强调了“良治”（good governance）的重要性。问题的关键在于，缺乏“good governance”应该是他们进行政策研究和建议的限制性前提条件，而不是充当政策建议本身。
Moyo和 Easterly的反思是站在西方援助者的角度进行的，这种反思当然有其必要性。但正因为他们是站在西方援助者的立场来进行政策设计，他们就更应该将非洲国家的社会实际运行状况作为政策设计的前提，而不是凭空假设非洲国家基础治理机制的完善能够如同物质意义上的基础设施建设一样“多快好省”。“良治” （good governance）并不是靠建议就能建议出来的，这取决于非洲各国自身的社会秩序和转型状况。非洲国家“抄袭”西方宪法也不是一年两年的事情了，玩 “民主投票”也不是一天两天了，可到今天为止，“族群政治”和“枪杆子”依然是最具有决定性的政治力量。
非洲之所以多年来依赖于西方社会的庞大援助来维持基本财政运作，并不是因为他们一开始就没有动力去发展经济，或是因为天生好吃懒做，恰恰是因为当地社会所存在的安全问题、腐败问题、族群矛盾和政治制度等问题，才使得这些非洲国家没有足够的“魅力”去吸引正常的外来投资和贸易往来，才使得他们只能充当大国政治的棋子和资源净输出国来换取外来援助。国家财政依靠外来援助的时日愈长，国家自身的基础治理机制也变得愈发扭曲，以至于陷入到缺乏自主能力的恶性循环当中。
其实自上世纪90年代以来（特别是冷战以后），西方国家和世行等国际金融机构也开始日益重视援助腐败问题，在援助政策中也注重发挥NGO等公民社会组织的力量，让他们参与到项目决策中去，并鼓励他们发挥主观能动性对受援政府进行监督和协助治理。同样也是因为考虑到受援国所存在的制度腐败、项目运营的道德风险、人力资本和教育以及实施激励等问题。西方国家和国际机构所设计的各种防范性机制和监督机制纷纷出台，一个简单的援助项目往往会加上各种前置条件，设计各种机制（财务审计、繁琐的文件汇报和审核程序、定期的检查评估等等）来避免出现问题，西方专家毫无疑问继续是各类防范监督措施中所不能缺少的“关键性角色”。和笔者所提到的西方援助机构自身庞大费用支出所造成的结果一样，这些防范性机制和监督机制同样也会加大项目支出成本，同样造就出一批全球化的专家 “飞机常客”。
笔者在柬埔寨进行调研时也了解到相类似的故事。上世纪90年代走出内战阴影的柬埔寨在西方社会和国际机构的援助下开始了国家重建的过程，在这一进程中，各类 NGO组织也曾经一度占据过政治舞台的重要位置，他们所拿到的项目款和柬埔寨政府的财政支出基本都是来自于西方国家和国际机构的援助，由于援助国和机构的强烈要求，NGO在公共参与决策上发挥了巨大作用。但后来，随着经济贸易和外来投资的发展，NGO和公民社会的地位也逐渐被边缘化。在这个过程中，无论是柬埔寨政府的公共财政收入，还是官员个人的“寻租空间”都在不断加大，柬埔寨在财政支出上的“自主性”愈发加大，整个社会的腐败行为也同样加大。
迄今为止，对于西方跨国企业的批评虽然还是不绝于耳，但相信任何人也不得不承认，从上世纪80年代到现在，诸如商业运营、投资和商业融资贷款等领域，西方企业和金融机构的“自律性”已经提高了很多，对于环境、劳工和人权标准也愈发强调和重视。其中很重要的原因是来自于媒体的压力、西方政府的相应规制以及 NGO等国际非政府组织的监督和参与。因此，西方企业的商业投资在很多时候同样面临与援助政策一样的窘境，如果执行过高的社会标准和制定详细的审核机制，在面临中国、印度等新兴工业化国家的竞争压力时，在劳动力成本上本就存在先天劣势的他们将会更难应对竞争。而对于那些亟需投资来改善基础设施环境的第三世界国家来说，为时漫长的项目可行性研究、社会影响评估、环境影响评估和公共参与对话，特别是在牵涉利益相关者甚广的基础设施建设领域，“完善”的投资评估体系在效率上未免显得太过于磕磕绊绊了！
笔者在老挝调研时就曾了解到，该国对于外国直接投资的评估审核体系，是世界银行和亚洲开发银行参与设计的，需要外来投资方进行经济状况可行性研究，在环境、劳工（包括对于外籍劳工的签证限制）和人权等领域都有极其详细的规定，还包括需要召开从地方层级到中央层级的、必须要有利益相关者和NGO组织参与的、和投资方对话的Work shop。在这一点上，柬埔寨和老挝的状况非常近似，在法律规制上对于西方国家的很多标注可谓是“全盘移植”，但在实际执行中却极容易走样，可以通过各种合法程序或者灰色手段去获得“特许”来绕过相关法律管制。
目前世界银行、亚洲开发银行和西方政府在东南亚国家愈发低调，在诸如水电开发、水坝建设和大型基建工程方面的投入越来越少。一方面当然有资金不足的原因，但另一方面也是考虑到大型基建工程（特别是水坝建设）的建设过程难以保证效率与“公正” 完全兼容，极为容易引发媒体和NGO的批评。
“要致富，先修路”的“中国模式”？
在东南亚的调研走访中，令笔者印象尤其深刻的是一名中资电力企业的海外开发部人员，在和笔者交流时，他提到 “在水电和水坝建设开发领域，从社会影响到质量设计到阀门等等的设计上，中国比西方先进多了。中国开发水电项目的时候，什么样的事情没碰到过，设计问题、泥沙堵塞、技术障碍、民间老百姓的抗议和移民问题，遇到的问题多了去了。但法国这帮人或者加拿大人，他们要在国内干个小水坝，稍有不满，当地居民都能给他们掀了，他们敢随便干吗？不敢干就没有实践经验。我觉得中国的水电工程设计在国际上是比较细致的，法国人和欧洲人他们也没做过什么大型电站，所以他们能想出来的东西，咱们都已经想了N遍了。”
中国工程技术人员、技术工人和普通工人大概算得上这个世界上“性价比”最高的劳动力，良好的劳动效率、廉价的工资成本、丰富的施工经验和含量并不低的技术水准。如果考虑到综合“性价比”，中国的这套“血汗工厂”模式也不是轻易就能被别人模仿的。
在后发国家通过社会改良（改革）的方式来进行社会转型和经济发展，一定的时间阶段或多或少都存在所谓的“有效激励政策”――即对于权势集团的“利益赎买”或者 “利益均沾”。作为西方援助政策和商业模式的可替代性选择的“中国模式”，一定程度秉持的就是“要致富，先修路”的本土理论。尽管“修路”的过程中可能会因为“利益均沾”而产生大量腐败，存在投资浪费甚至包括“损害利益相关者人权”、破坏环境等负面现象，但是“路”毕竟在中国资本和中国劳工的高效运作下 “通”了。也只有“路通”了以后，才谈得上后续发展问题和吸引外来资本。和西方社会在第三世界国家援助中所投入的“无底洞”和愈援助愈贫穷的失败先例相比，“中国模式”对于欠发达国家来说，也的确构成了一种新的选择和可能性。
从最基本的公民权利、政治权利、社会权利再到环境权利，“人权”一直处于动态发展的过程。对于国际社会来说，拿着《世界人权宣言》和各式各样的人权准则去对后发国家的社会状况进行“量化打分”，这固然是“人权全球化”的促进手段。但对于后发国家来说，如果本国的知识精英也仅仅只是把人权标准视作一种静态的 “纯道德评判”，这可能会导致削弱对于政治经济系统和社会发展状况的理解力，将具有复杂性的公共政策辩论变成“善恶二元化”的道德判断，往往容易将西方国家的历史演进模式高度抽象化后，直接套用在对本国发展模式的评判上，而这种“误读”在中国、在非洲、在拉美和东南亚都曾一再发生过。
笔者在东南亚的走访调研中还发现，中国在海外的基础设施建设项目，往往采取 “工程承建+中国国有政策性银行提供贷款”（BOT项目则在此基础上多增加 20～30年不等的运营时间）的打包方式进行。中国公司（通常都为国营企业）在参与招标竞争时都会允诺如果其承包合同得以中标通过，他们就会为该工程项目找到来自中国国有银行的低息贷款（即中国向该国提供贷款，该国利用贷款招标中国企业承建工程）。对中国来说，这实现了“资金”和“闲置劳动力”的“走出去”目标。对于项目所在国来说，则以相对较小的代价实现了亟需的基础设施建设和更新。
更重要的是，在项目运作过程中，项目费用经常是由中国国有银行直接拨到中国公司账上，并不经过项目所在地政府。所以除了初始可能存在的“公关费用”支出，在后续的建设过程和运营过程中则相对减少了“寻租”和“腐败”的空间。以前西方政府往往是将多用途援助款直接拨给贫困国家政府，层层截留和贪污情况屡见不鲜。
同样的操作方式，也在中国的对外援建工程中广泛使用，不管是纯粹的无偿援建方式，还是使用来自中国银行部门无息（低息）贷款建设方式，在多数情况下都由中国政府直接雇佣中国国有企业来进行建设，项目费用就相当于从中国的“左手”到了中国的“右手”。并没有给当地政府留下多少腐败空间。
这种项目运作方式同样也广泛运用于中国在非洲的投资和援助往来。相对而言，东南亚地区相比非洲地区，整体政治环境和社会稳定性都要好得多，这方面大概只有缅甸是个例外。而在非洲，中国这种带有“国家资本主义”特色的投资和援助模式，还对所在国的发展起到了额外的“政治保险”作用。
外来的西方私人资本，对于在高风险（内战、政变和族群冲突）的社会环境中投资往往缺乏兴趣，或者即使愿意冒险――也容易在突如其来的事变中半途夭折。而非洲国家孱弱的政府财政、处于边缘地位的私人资本，也难以承担国家亟需的社会重建和公共工程支出。对于国家恢复社会秩序和重构制度体系来说，长期稳定的财政收入和定期的外来投资绝对是必不可少的。这些第三世界国家政府需要的是对政治社会风险具有高度承受能力，并有能力提供政府背景担保的合作伙伴。特别是对那些刚刚走出内战漩涡、政治社会结构极其脆弱的非洲国家来说，经济利益的“极度渴望”是一方面，他们同时还希望借助外来援助和投资稳定政局、保障人权和完善 “良治”（good governance）等大局目标。那么，和“国家资本主义”模式的中国结盟，建立长期稳定的、在商业和政治上皆可行的合作关系，的确是一条有利的途径。
“中国模式”可有解？
乔舒亚・库珀・雷默(Joshua Cooper Ramo)在2002年提出“北京共识”以后，“中国模式”逐渐成为海内外世人所激烈争论的焦点话题。尤其是随着2008年西方金融危机的爆发，各派观点愈显激化。
在这场持续已久的讨论中，姚洋教授所提出的一个观点颇有意思，他认为“中国模式”并没有在实质上挑战“华盛顿共识”，所谓的“中国模式”恰恰遵循的就是谨慎财政政策、经济开放、私有化、自由市场和保护私有产权等“华盛顿共识”所强调的内容。因此从某种意义上来讲，“中国案例”实际上算是“华盛顿共识”不多的几个成功案例之一。
作为世界银行曾经的重要受援国、今日“施援国”的中国，大概也算得上是世界银行最为成功的“援助项目所在国”了。为什么中国能取得“成功”，而遵循“华盛顿共识”和世界银行指导的大部分第三世界国家都失败了呢？在姚洋教授看来，这是因为中国拥有一个具有政治（政策）自主性的“中性政府”机制。
笔者认为，一国成功的关键仍然取决于这些欠发达国家自身制度系统的“良治”（good governance）进程。当下的“中国模式”也许符合他们的实际经济需要，更能切实促进制度稳定，但外力毕竟有限，一个国家能否实现长治久安的发展，起关键作用的还在于其“内生因素”和治理机制能力的拓展。换句话说，如果这些国家不能在经济变革进程中切实提高自身的治理能力，再好的商业模式和投资模式也会因为缺乏这些“配套”制度框架而走样异化，“中国模式”恐也将步西方援助政策和发展模式的后尘，成为他们口诛笔伐的对象。
在姚洋看来，中国 “中性政府”的政治系统是拜20世纪的“社会主义”革命所赐，虽然“社会主义”革命造就的新社会在政治经济地位上存在严重的不平等，但在他看来，这场革命造就出一个非常平等的社会结构。这就是中国和其他发展中国家所不同的地方，中国真正进行了一场社会革命，不同于其他国家“城头变换大王旗” 的虚假改良。
如果中国20世纪的革命真如姚洋所说，是中国改革成功的前提，所谓的“中国模式”就只能算是“中国特色经验”。要想复制出一场如同1949年后的中国革命 ――拥有超强“国家能力”足以进行“改天换地”的政治系统，在今时今日的世界和全球化背景下，恐怕已是绝无可能了。
（作者单位：传知行社会经济研究所）加拿大华人网 http://www.sinoca.com/
|
|
|
| [声明] 加拿大华人网刊载此文不代表同意其说法或描述，仅为提供更多信息，也不构成任何投资或其他建议。转载需经加拿大华人网同意并注明出处。本网站部分文章是由网友自由上传。对于此类文章本站仅提供交流平台，不为其版权负责。如果您发现本网站上有侵犯您的知识产权的文章，请联系我们。 |
|
|  | 相关文章 |
| | |
|
|
|
SinoCa.COM All Rights Reserved.