经济并不发达的中国河北邯郸市最近一次性任命了近90名领导干部,这些人分别为当地工业和信息化局、人力资源和社会保障局等十多个机构的正局长、副局长等。有些局的正副职人数多得有些不可思议,比如市人力资源和社会保障局就有十多个正副局长。
据中国报章报道,当地的组织部官员介绍采访时的回答竟然是“这是党政机关,不是随便开店的(可以有问必答)!”。之后,当地政府通过新华社来澄清官多的原因,说是2008年开始启动的大部制改革中的结果。也就是说,许多行政改革的机构在“大部制改革”的名义下被撤销、合并、或改名后,这些官员就由原机构的局长重新任命为新机构的局长。当地还特别提醒这近90名官员并不是新近提拔的。有意思的是,当地政府也承认一些机构有过多的副职人数,今后将逐步解决一些机构官多的事实。
副职过多的问题其实早已有之。比如河南省新乡市政府被指有11个副市长,16个副秘书长、6个调研员。之后当地的澄清是,副市长实为8名,副秘书长为11名。不过,这个数字也很惊人。而湖南的石门县有16名县委常委和11名副县长,而该县经济发展仅是贫困县的水平。之后政府提到有些副职是因“政策性安排”(退役军官转任地方公务员)所致,而有些则是挂职干部。这个现象应该不仅限于这些被曝光的地区。
有鉴于此,中组部在2009年发出《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》,地方政府的执行情况尚未明了。不过,吉林省政府倒是一减负就减了六个省副秘书长职务,数量也是相当可观。
在许多国家和地区,政府的组成部门常常只有正职,而没有副职。而一些助理局长主要是处理对外协调关系。香港政府在这一两年才开始为局长配备一些副局长职位,不过之后的批评声音也不小。
精简机构是一场革命
其实,官多一直是中国行政的特征之一。邓小平曾很有决心地说:“精简机构是一场革命。精简这个事情可大啊!如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况,这是不可能得到人民赞同的,包括我们自己和我们下面的干部。”但是,从1978年以来六次机构改革中,没有一次是收到预期效果的。以声音最大的1998年机构改革为例,2002年6月,官方宣称全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。在人员编制方面,党中央及省级党委各部门精简20%,国务院各部门精简47.5%,省级政府精简48.2%,市县乡各级党政群机关精简19.4%。不过,笔者查到的数据是,当年的成绩虽然没有夸大,但此后政府的人员大规模扩张远远抵消了1998年改革的成绩。
有些人也提到,比如在乡镇一级,早年的“民政办”、“综治办”等换成“社会事务办公室”,不过,人员还是原来那些,没减!而领导的职务虽然从科长改为主任科员,其他待遇都还一样。因此,2008大部制改革并没有突出减人数,更重要的是政府职能转变。也就是政府要放开一些不该管的事务,提供更符合市场经济的政府服务。不过,效果似乎也并不理想。从上面提到的邯郸的例子就可以看出。
瓦格纳定律不适用于中国
在国际上,关于政府规模,瓦格纳定律很受重视,即政府规模会随着经济增长而增长。在西方国家,经济越发展,社会保障等支出往往越高,因此政府规模就相对大一些。不过,在中国,这个定律在很多情况下是不适用的。中国的现象是,比较富、比较发展的省份,政府规模小,而人员反而精简。而在上述被曝光的一些较落后地区,政府规模反而大,副职反而多。
背后的制约因素较多。比如在经济不发达地区,当地的就业机会比较少,去当官是最好的选择。相对来说,公务员收入在低收入地区可能显得更高一些,因此,会有更多的人挤着去。更值得注意的是,经济落后地区有可能善治程度更低一些。有些学术研究发现,在农业税取消之前,不发达地区乱收费程度很高,而现在对企业的各种收费也相对多。相反,如上海和江苏等地,税收和其他费用的负担反而低一些。发展地区更让市场说话,并不需要那么多政府官员来协调和处理各种事务。而经济落后地区,政府介入程度更深,当官也相对有利可图,因此,副职等更多。此外,在这种落后地方,各种制度外的收入也比较多,政府也更有能力养这些人。
因此,真正要做到减员以及减负,最重要的还是在于政府要学会处理自己与市场的关系,要懂得提供公共服务而不是用养闲人来攫取社会的财富。只有政府提供善治,才能为自身减压及减负。(作者:吴木銮)
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